Lås inte ute alternativ kompetens – undvik att kedjas fast i den befintliga IT-leverantören

Den nödvändiga digitaliseringen av svenska myndigheters verksamhet ställer allt högre krav på behovsanpassade och välfungerande IT-system. Samtidigt som det sker ständiga verksamhetsförändringar är det för myndigheter många gånger svårt – ibland på gränsen till praktiskt omöjligt – att byta ut viktiga IT-system. Detta samtidigt som den faktiska vidareutvecklingen av befintliga system ofta sker genom otillåtna direktupphandlingar. Problemet stavas inlåsning.

 

I denna artikel betyder ”inlåsning” att en myndighet blir varaktigt beroende av en viss IT-leverantör i samband med en upphandling av ett nytt IT-system. Inlåsning uppkommer bland annat då det upphandlade IT-systemet på grund av tekniska, kompetensmässiga och rättsliga skäl varken kan eller får förvaltas av någon annan än den som levererade systemet. Systemet måste emellertid supporteras, underhållas och vidareutvecklas. Myndigheter som hamnar i dessa osunda beroendeförhållanden tenderar att fortsätta köpa IT-tjänster av den ursprungliga leverantören trots att det upphandlade avtalet kanske inte tagit höjd för tillkommande tjänster. I vart fall löper avtalet förr eller senare ut och upphandlingsreglerna tillåter förmodligen inte fortsatta direktupphandlingar. Alternativet är att upphandla ett helt nytt system, vilket kan tyckas galet med tanke på de omfattande investeringar som upphandlingen av det ursprungliga IT-systemet inneburit. Att åberopa sin direktupphandling av tillkommande support, underhåll och vidareutveckling på undantagen om ensamrätt, tekniska skäl eller synnerlig brådska är mycket riskabelt. Särskilt om inlåsningen kan anses självförvållad.

 

Situationen är olycklig av många skäl. Inlåsningen bromsar myndigheters verksamhetsutveckling. Förutom den uppenbara risk- och kostnadsaspekten är alla betjänta av en sund konkurrens i syfte att stimulera till kreativitet och innovation. Även om de allra flesta som arbetar med upphandling är väl medvetna om inlåsningseffekter och dess risker, saknas många gånger en fungerande strategi för hur inlåsningsproblematiken ska hanteras.

 

Begränsad nyttjanderätt

 

Programvara omfattas av upphovsrätt. Den som skapat programvaran äger ensamrätten om inte annat avtalats.[1] Beställaren får genom licensavtalet typiskt sett en begränsad nyttjanderätt som innebär att beställaren inte får ändra i programvaran. Om myndigheten vill säkerställa att själv eller genom annan valfri leverantör ha möjlighet att förvalta och vidareutveckla IT-systemet krävs därför att parterna avtalar om detta. Om parterna inte avtalar någonting är utgångspunkten att myndigheten inte får en sådan rätt.

 

Vilka valmöjligheter står till buds när ett IT-system ska upphandlas?

 

I praktiken måste myndigheten välja mellan att inrikta upphandlingen mot ett anpassat standardsystem eller att upphandla uppdrag enligt vilket leverantören åtar sig att utveckla ett nytt IT-system med vissa bestämda egenskaper. Om myndigheten väljer ett standardsystem uppkommer fråga om IT-systemet ska tillhandahållas som en molntjänst.

 

De stora affärssystemen har begränsningar

 

Den myndighet som upphandlar en standardprogramvara, såsom exempelvis hela eller delar av något av de stora affärssystemen, SAP, Jeeves mfl, kommer aldrig att få tillgång till källkoden och tvingas köpa alla tillkommande tjänster av en eller ett begränsat antal leverantörer.[2] De flesta standardiserade affärssystemen har dessutom uppenbara tekniska begränsningar när det kommer till anpassning och vidareutveckling. Oavsett vad leverantörerna påstår om affärssystemets flexibilitet i marknadsföringen handlar det i praktiken om att välja ett affärssystem som understödjer de verksamhetsprocesser som verksamheten redan tillämpar. Alternativet är att anpassa verksamheten efter affärssystemet.

 

Utvecklingsuppdrag ger bättre förutsättningar

 

Om myndigheten istället väljer att uppdra åt en leverantör att utveckla något från grunden enligt egna specificerade behov är förutsättningarna bättre. Myndigheten kan då ställa krav i upphandlingsunderlaget på en mer omfattande upplåtelse av rättigheterna och i avtalet föreskriva att myndigheten ska ha rätt att underhålla och vidareutveckla systemet.

 

Problemet med omfattande nyutvecklingsprojekt är att det ofta blir dyrare och mer resurskrävande än vad myndigheten kunnat förutse. Dessutom blir myndigheten oftast ändå inlåst. Oavsett vad man skriver i avtalet är den leverantör som utvecklat IT-systemet specialist på den egenutvecklade programvaran. Det kan vara svårt och ibland omöjligt för en utomstående leverantör att tillskansa sig tillräcklig kompetens för att kunna supportera, underhålla och bygga vidare på systemet till ett konkurrenskraftigt pris. Den leverantör som specialbyggt ett IT-system har kort sagt ett stort kunskapsövertag i förhållande till myndigheten och inget incitament att låta konkurrenter få arbeta vidare med systemet. För att åstadkomma tillräcklig beställarmakt, budget och resurser kan det vara klokt att samverka myndigheter emellan vid upphandling av nyutvecklad programvara. Samverkan mellan myndigheter har sina egna juridiska och praktiska utmaningar, vilket jag berört i en tidigare artikel i Offentliga Affärer.

 

Molnet är ett alternativ

 

Ett annat angreppssätt på inlåsningsfrågan är att inrikta upphandlingen mot molntjänster eller Software as a Service-lösningar. Utvecklingsmöjligheterna av det system eller den funktionalitet som tillgängliggörs via molnet är visserligen begränsade. Support och underhåll ingår i tjänstepaketet. Dock är moln-tjänster utformade för att vara ersättningsbara. En myndighet kan exempelvis använda CRM-systemet SuperOffice via molnet under ett par år för att därefter byta till Microsoft Dynamics CRM online. Arbetet med att överföra myndighetens data från ett molnbaserat CRM-system till ett annat är inte oöverstigligt. Vad som emellertid kan vara ett hinder är givetvis de problem som ett systembyte medför för användarna, dvs. myndighetens personal. Dessutom är det inte alla typer av IT-system som passar för att tillhandahållas som en tjänst.

 

Open source och öppna standarder

 

Inlåsningseffekter är ett större problem än många är medvetna om. Frågan adresseras bland annat i en forskningsrapport som skrivits av Jur. Dr. Rickard Wessman på uppdrag av Konkurrensverket (2013:2).

 

Rickard Wessman belyser bland annat fördelarna med att vid offentliga upphandlingar kravställa med inriktning mot IT-system som är uppbyggda med öppen källkod och öppna standarder. Genom att prioritera open source istället för proprietär mjukvara får myndigheten ett större urval av leverantörer som kan och får förvalta och vidareutveckla systemet. När marknaden för förvaltning och vidareutveckling av IT-systemen ”låses upp” borde en naturlig följd vara att myndigheten i större utsträckning konkurrensutsätter tillkommande tjänster.

 

Sammanfattande råd

 

För att undvika att bli inlåst måste myndigheten först och främst försöka förutse den kommande inlåsningen redan på planeringsstadiet. Det är i detta sammanhang viktigt att noggrant överväga vilken typ av IT-system och licensform som bäst löser myndighetens behov på lång sikt. Ett IT-system måste kunna underhållas och vidareutvecklas eller ersättas utan alltför stora svårigheter och kostnader. Upphandlingsunderlaget och modellavtal måste utformas på ett ändamålsenligt sätt vad gäller bland annat licensvillkor samt krav på interoperabilitet och öppna standarder. Väljer myndigheten moln-tjänster måste avtalet understödja en smärtfri överföring av data i det fall myndigheten vill ersätta molntjänsten. Gäller upphandlingen nyutveckling av ett IT-system bör myndigheten överväga att samverka med andra myndigheter.

 



[1] se dock 40 a § Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, av vilken det framgår att upphovsrätten till ett datorprogram, som skapas av en arbetstagare som ett led i hans arbetsuppgifter eller efter instruktioner av arbetsgivaren, övergår till arbetsgivaren, såvida inte något annat har avtalats.


[2] se dock 26 g-h §§ Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, av vilka det följer vissa mycket begränsade möjligheter för den som förvärvat ett datorprogram att ändra och dekompilera koden i syfte att systemet ska kunna samverka med andra system och användas för sitt avsedda syfte.